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国务院专家:中国有两类城市可能像底特律一样破产  

2013-07-30 23:49:18|  分类: 社会大观 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国务院专家:中国有两类城市可能像底特律一样破产 - 飙股波段王 - 飙股波段王

  李佐军
  访谈嘉宾:李佐军(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)
  中国新闻周刊网:此次底特律申请破产引起全世界轰动,你认为,它对中国的城镇化有何警示意义?
  李佐军:底特律破产,对中国的城市建设和城镇化推进,有重要警示意义。一个制造业城市的兴衰与一个国家的发展阶段有很大关系,随着美国工业化的推进以及全球产业格局的重组,美国制造业的全球地位在下降,直接影响到底特律这样的制造业城市的发展。底特律在汽车产业衰落之后,没有随着全球产业格局的调整而及时转型升级。
  我国目前正处在大规模的城镇化进程中,加速阶段大概还会持续近20年,与美国相比,我国城镇化进程要落后很多。然而,我国城市的超高速发展过程中也出现了很多问题,比如“鬼城”和“城市病”等。我国很多城市建设过度超前,超越了当地的发展阶段,超过了市场的需求,“鬼城”会造成地方政府巨大的债务压力。当然,基于我国的体制,国家可以通过印钞、发债、抵押融资、转移支付等手段平衡地方财政收支的缺口,但这会带来许多副作用和后遗症。
  科学合理地推进城镇化需要以市场为主导,实现“人的城镇化”。人的城镇化需要有就业岗位,需要有产业支撑。随着消费结构的升级以及国际产业竞争格局的变化,城市产业必须与时俱进地转型升级。底特律没有培育汽车产业之后的接续产业,没有相应推进现有产业的升级,因而导致就业岗位减少,人才流失,乃至基本的居民流失。
  中国新闻周刊网:从目前来看,中国的哪些城市最有可能产生类似风险?
  李佐军:有两类城市存在类似的风险。一类是资源枯竭型城市,我国有一批资源型城市存在资源枯竭现象,如何实现可持续发展是现实的挑战;另一类是对房地产高度依赖的城市。这类城市通过经营土地实现内部的自我循环,虽然可以实现短期发展,但一旦房价下跌,就会遇到很大风险。 
  中国新闻周刊网:事实上,这两类城市的问题都可以归结为产业结构单一,要么过度依赖资源,要么过度依赖房地产,而缺乏系统的产业支撑。
  李佐军:没错,产业是一个城市发展的基础。城市居民生活水平的提高,就业问题的解决,城市财政收入的来源,城市基础设施的推进,都依赖于产业的发展。只有产业得到发展,并与时俱进地推进产业转型升级,政府、企业和个人等城市主体的正常收入和发展才能得到保障。一旦产业衰落,或者是接续产业发展、产业转型升级跟不上时代的步伐,就会对城市的各个主体产生或直接或间接的不利影响。
  比如,对政府来说,政府的财政收入会减少,负债压力增加。对企业来说,市场需求和配套环境就会受影响,企业的盈利能力和竞争力将下降。对居民而言,产业发展不起来,就没有就业岗位,生活水平会下降。对社会来说,整个城市还会出现治安问题,居住环境安全系数下降。所以产业出问题,这个城市就会走向衰落。
  资源型城市,尤其是资源将要枯竭的城市,往往产业结构单一,且产业高度依赖本地资源。在资源充足的时候,整个城市也很兴盛,一旦资源减少,城市的活力和发展后劲就没有了,我国很多城市处于这种状况,跟底特律有相似性。而房地产依赖型城市也类似,城市的制造业、服务业、高新技术产业等没有很好地发展起来,只有靠房地产来支撑其发展,这在一些城市开发区、新城区,或者郊区卫星城、卫星镇情况很普遍。在经济形势很好、房价上涨的时候,这类城市很风光。但没有永远涨的房价,一旦房价不涨了或者下跌了,这一类完全依赖房地产及其相关行业发展的城市,就会面临很大的问题。
  底特律实际上就是依赖汽车这个单一产业。在全球产业格局变革的过程中,底特律没有经受住冲击,整个城市赖以生存的支柱产业出了问题。中国的一部分资源依赖型和房地产依赖型城市,同样可能出现跟底特律一样的情况。
  中国新闻周刊网:最近引起关注的“神木事件”是最好的例子,它靠神府煤矿发家,迅速从国家级贫困县跻身为全国百强县,现在却因经济形势下滑出现财政困难。这些资源型城市如何实现升级换代?
  李佐军:神木是典型的资源型城市,而且是后发的资源型城市,整个榆林市都是,那里靠丰富的煤炭资源迅速发展起来,因人口密度低,所以人均收入都很高。在煤炭行业发展不错的情况下很有钱,就设计了比较高的福利,包括免费医疗、免费教育等,现在遇到大环境的变化,中国经济增速下滑,重化工业行业受到严重冲击,煤炭需求大幅下降,煤炭价格下跌,造成很多煤炭企业亏损甚至破产,政府的财政收入大幅度减少,原来按照比较高福利水平设计的保障体系就难以为继,因而引发社会矛盾。
  这类城市确实遇到了难以逾越的坎,很多问题自身摆不平,比如资金链断裂,社会稳定无法维持等。它们未来的发展,要靠三个因素:一靠自救,二靠外部支持,三靠经济形势好转。一些资源枯竭型城市确实需要中央政府和上级政府对的政策支持,国家发改委也已定了很多“资源枯竭型城市”作为政策支持对象。但最主要的还是要靠自救,在资源枯竭之前,未雨绸缪,加快淘汰过剩产能,加快培育接续产业,不能等到问题很严重了再临时抱佛脚。
  中国新闻周刊网:底特律是因巨额债务而破产,中国目前地方债也在不断攀升,是否也会出现破产危机?
  李佐军:中国地方政府在法律上是不可能破产的。美国是联邦制,它们的地方政府在法律、财务上是相对独立的。我国地方政府服从中央政府的统一管理,在管理权限和财务上是不独立的,所以不存在法律意义上的“破产”。
  最近若干年来,中国许多地方政府债务负担比较重。公开统计数据反映,一些地方政府面临很大的收支缺口压力。当然,在中国目前的体制下,它们化解的办法很多,自身偿还不了可以转嫁,如转嫁给企业、老百姓和上级政府等,让上级政府甚至中央政府来救,而中央政府最后无非就是印钞票、发债券,最终还是由全体老百姓来承担。转嫁会带来很多负外部性,给其他主体带来很大副作用,所以我们还是要高度重视地方债务问题,尽可能控制地方债务过快增长。
  如果地方债继续膨胀下去,会导致当地企业发展环境恶化,失业率上升,财政收支缺口压力增加,导致政府没有钱解决老百姓的福利保障问题,影响地方社会稳定。
  中国新闻周刊网:底特律破产之后,美国联邦政府并没有救市,这样就把债务风险控制在一个城市,而没有转嫁到外部,这种做法中国是否可以借鉴?
  李佐军:我觉得可以借鉴,尽管中国的体制和美国不一样,不可能完全照搬,但是这个方向、思路、原则是可以借鉴的。破产实际上是一个止损的办法,也是一个把责任、权利边界厘清的办法,符合公平竞争的市场规则要求。一个城市没搞好,它就要承担相应的代价,不能让别人去承担。通过“破产”,一方面是止损,一方面是维护了社会公正。而中国地方政府债务进行外部转嫁的方式,实际上损害了社会公正,也影响了其他发展得好的地方的积极性。如果一个城市弄得资不抵债,就可把问题推给上级政府,推给全体老百姓,推给下一任,这就会形成巨大的“道德风险”,形成很不好的示范效应。
  所以,我们应该设计更完善的责任追究制度,重大的投资决策失误,只要不是因为不可抗拒的外部原因造成的巨大亏损,都要追究到原始的决策者,哪怕他已经调离岗位。当然,如何追究失误责任是一个难题,具体的方法涉及到经济处罚、党内处分、行政处罚、法律责任等。处理的基本原则是是责、权、利对称,以及损失和处罚对称。决策好了可以享受荣誉,决策失误了就要承担应有的代价。
  美国是成熟的市场经济国家,底特律采取破产保护的方式值得借鉴。如果一个城市确实资不抵债,申请破产保护是相对合理的选择。如果硬撑下去,反而会造成更大的损失,通过破产止损本身就是一种效益。中国一些产能过剩的行业和企业,以及负债过重的城市也可借鉴底特律的做法,确实资不抵债、经营难以为继时可以申请破产,及时止损。将债务负担转嫁是不符合市场经济规则的,也不利于实现整体资源的优化配置。
  中国新闻周刊网:中国的地方债已经情况堪忧,未来的城镇化进程,很可能继续吹大地方债务泡沫,我们应该如何防范系统性债务风险的产生?
  李佐军:中国城镇化的潜力还比较大,至少还有20年加速发展的潜力。城镇化确实能优化资源配置、提高国民经济效率、扩大内需,这些都没有问题。问题是以什么方式和模式来推进,最重要的问题是,是由政府主导,还是市场主导。我认为,城镇化是一个自然的历史过程,主要应该靠市场主导,政府要顺应城镇化的规律,按照市场的原则,进行适当的引导。政府绝对不能唱主角,不能跨越发展阶段,拔苗助长,不能为了追求自己的政绩,人为地推进城镇化,更不能把城镇化搞成“造城运动”。
  要推进城镇化建设,必须先推进“城镇化改革”,包括户籍制度、土地制度、财税制度、考核制度等改革,如果这些改革都到位了,让人口和生产要素在城乡之间、不同的城市之间自由流动,那么城镇化就会健康持续地往前推进,如果我们不先推进“城镇化改革”,而是在现有体制机制下推进城镇化,那一定会出现一系列问题。城镇化要遵循规律,循序渐进,不要想一口吃个胖子。
  中国新闻周刊网:现在法律规定地方政府没有发债权,只能通过投融资平台融资,其间产生了很多黑箱操作,如果把发债权归还地方,在资金的安全上是否更有保障?
  李佐军:地方发债比投融资平台稍微好一点。投融资平台是把政府作为企业来运作,来满足自己大规模建设发展的需要,这是这么多年来房地产高速发展的金融方面的推动力。地方发债相对来说要更规范一些,因为债务是相对成熟的金融品种,有明确的法律边界。但在目前中央政府兜底的体制下,尤其是在没有相应的监督和惩罚制度的情况下,如果允许地方政府有发债权,那么地方政府很可能会超越自己的还款能力和发展阶段,任意扩大发债规模,没有节制地发债,形成道德风险,进一步加剧地方债风险。所以,如果要把发债权下放给地方,要看地方政府是否具备发债主体的法律资格和条件,同时要建立相应的约束、监督和惩罚机制,以避免上述情况的出现。
□ .徐.伟  .中.国.新.闻.周.刊.网
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